פסק-דין בתיק רע"פ 1782/03

השופטת א' פרוקצ'יה:

השאלה

1.        סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן - "חוק התכנון והבנייה") מסדיר את הדרך והתנאים על פיהם יש לנקוט בהליך הוצאת צו הריסה מינהלי, אשר נועד להרוס בנייה בלתי חוקית שהוקמה באורח חורג, לרבות ללא היתר או בסטייה מהיתר או מתכנית. הוצאת צו הריסה מינהלי כפופה לכך שינתן תצהיר חתום בידי מהנדס שמעמדו לצורך כך הוגדר בחוק, ובו הוא מציין כי לפי ידיעתו טרם נסתיימה הקמת הבנין, או נסתיימה לא יותר משישים ימים לפני יום הגשת התצהיר; כן יש לציין בתצהיר כי ביום הגשתו, אין הבנין נשוא הצו המבוקש מאוכלס, או שהוא מאוכלס במשך תקופה שאינה עולה על שלושים ימים (סעיף 238א(א) לחוק התכנון והבנייה). סעיף 238א ממשיך וקובע בסק(ב):

"היתה הועדה המקומית מועצת רשות מקומית כאמור בסעיף 18 ונתמנה לאותה רשות מקומית יועץ משפטי, לא יינתן צו הריסה מינהלי אלא לאחר התייעצות עמו; היתה הועדה המקומית ועדה למרחב תכנון מקומי כאמור בסעיף 19, לא ינתן צו הריסה מינהלי אלא לאחר התייעצות עם ראש הרשות המקומיתשבתחומה מצוי הבנין החורג". (הדגשה לא במקור).

           השאלה העולה בענייננו היא - מיהו "ראש הרשות המקומית" עמו חלה חובת התייעצות בטרם יוצא צו הריסה מינהלי בידי יושב ראש וועדה מקומית למרחב תכנון מקומי שבתחומו נמצאות יותר מרשות מקומית אחת (להלן - "ועדת תכנון מרחבית"). במקום שהבנין החורג נמצא בתחומי מועצה איזורית הנכללת במרחב התכנון של ועדת התכנון המרחבית, האם חובת ההיוועצת היא עם ראש המועצה האיזורית, או ראש הועד המקומי בישוב שבו מצוי הבנין החורג. זוהי השאלה העומדת במרכזה של בקשת רשות ערעור זו על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופטים י.דר, י.כהן וי. עמית) בו התקבל, ברוב דעות, ערעורם של המשיבים על החלטת בית משפט השלום בקריות (כב' השופט מ. ארגמן).

           בהסכמת באי כח המשיבים, נדונה הבקשה לרשות ערעור כערעור לגופו.

עיקרי העובדות וההליכים עד כה

2.        הועדה המקומית לתכנון ולבניה משגב היא ועדה מקומית מרחבית כאמור בסעיף 19 לחוק התכנון והבניה. הועדה מופקדת על מרחב תכנון מקומי הכולל את יישובי המועצה האזורית משגב והמועצה המקומית כאוכב. ביום 29.7.01 הוציא ראש הועדה המרחבית צווי הריסה מינהליים להריסתם של מבנים אשר נבנו על ידי המשיבים שלא כדין בכפר חוסניה. טרם הוצאת הצווים, קיים ראש הועדה התייעצות בעניין זה עם ראש המועצה האזורית משגב (להלן - "המועצה האזורית").

           המשיבים עתרו לבית משפט השלום בקריות בתביעה להורות על בטלותם של צווי ההריסה, בטענה כי הם חסרי תוקף משפטי שכן לא נתקיימה לגביהם חובת ההיוועצות הקבועה בחוק. על פי הטענה, חובת ההיוועצות כמשמעותה בחוק מתייחסת במועצה איזורית לראש הועד המקומי בישוב בו נמצא הבנין נשוא הצו. משראש ועדת התכנון לא נועץ בראש הועד המקומי במקרה זה, בטלים צווי ההריסה שהוצאו מפאת פגם מהותי שנפל בהם. לטענת המשיבים, פרשנות זו למושג "ראש הרשות המקומית" בחוק, מתיישבת הן עם נוסחו של החוק והן עם תכליתו, אשר נועדה לקיים ההתייעצות קודם להוצאת צו הריסה מינהלי עם הגורם האמון על ניהולו של הישוב, הקרוב קרבה ישירה לעניינם של התושבים שהצו נוגע אליהם במישרין.

3.        בית משפט השלום, בפסק דין מפורט, דחה את טענת המשיבים וקבע כי צווי ההריסה תקפים. הוא סקר את עקרונות חוק התכנון והבנייה ביחס להוצאת צו הריסה מינהלי, ואת עיקר התשתית עליה בנויות המסגרות השונות של השלטון המקומי, והגיע למסקנה כי בענייננו, חובת ההתייעצות של ראש ועדת התכנון המרחבית הינה עם ראש המועצה האיזורית, להבדיל מאשר עם ראש הועד המקומי. מסקנתו מושתתת בעיקרה על הקביעה כי ועד מקומי אינו בגדר מועצה מקומית, כמשמעותה בחוק, כי אם גוף מוניציפלי שמוקנות לו סמכויות כאלה ואחרות מאלה הנתונות למועצה המקומית, וסמכויותיו מותנות בכך שהמועצה המקומית עצמה - ובמקרה זה המועצה האיזורית - אינה משתמשת בהן. כאשר המחוקק קבע את הסדר ההתייעצות, לא במקרה קבע במפורש חובת התייעצות עם ראש הרשות המקומית להבדיל מאשר עם ראש הועד המקומי, ויש לקיים את הוראתו ואת כוונתו של החוק.

4.        המשיבים ערערו על פסק הדין לבית המשפט המחוזי. בפסק הדין שבערעור, החליטו רוב שופטי ההרכב כי הדין עם המשיבים. בפסק דינו של הרוב (שנכתב על ידי כב' השופט עמית) מנתח בית המשפט את מעמדן של המועצה האיזורית ושל הועדים המקומיים במסגרתה. הוא עומד על ההגדרה הצרה למושג "רשות מקומית" בחוק התכנון והבנייה, שאינה כוללת ועד מקומי ומשווה אותה להגדרה הרחבה המקבילה למונח זה בסעיף 3 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981, הכוללת בחלופות השונות גם ועד מקומי. לגישתו, המונח "ראש רשות מקומית" בענייננו הוא מונח שמבחינה לשונית יכול לשאת את שני הפירושים המוצעים הן ההגדרה המצמצמת של חוק התכנון והבנייה, ההגדרה המרחיבה של חוק הפרשנות. הבחירה בין שתי חלופות פרשניות אפשריות אלה תיקבע על פי תכליתה של הנורמה העומדת למבחן. אשר לתכלית, קובע בית המשפט כי מטרת ההיוועצות היא לצמצם את החשש לשימוש מוטעה בסמכות הוצאת צווי הריסה מינהליים על רקע העדר מידע מספיק מן השטח וחוסר מודעות לקיומם של שיקולים נוספים שיש להביאם בחשבון בעת גיבוש ההחלטה. להגשמת תכלית זו, יש לדעת בית המשפט להעדיף באורח ברור את ההיוועצות עם ראש הועד המקומי בישוב בו מצוי הבנין החורג על פני ראש המועצה האיזורית, שכן המידע, הנתונים וההבנה הקרובה והישירה לצרכיהם של תושבי המקום מצויים בידיעתו של ראש הועד והוא מודע מקרוב ומצוי בצרכי המקום ותושביו. לא כך הוא באשר לראש המועצה האיזורית, המשמשת מעין ארגון-על לכל ישובי האיזור השוכנים בתחומה ושיקוליה שונים בטיבם מאלה של הישוב המסוים הנוגע בדבר. מכאן, שהגשמת תכלית החוק מצדיקה היוועצות עם ראש הועד המקומי שבידו לפרוש בפני ראש הועדה המרחבית את ה"תמונה המלאה במישור הפרסונלי ובמישור המקומי", כלשון בית המשפט. עוד נקבע כי משלא נתקיימה חובת ההתייעצות עם ראש הועד המקומי הנוגע בדבר כקבוע בחוק, דינם של הצווים בענייננו להתבטל, משנפל בהם פגם היורד לשורשו של ההליך. דעת המיעוט בפסק הדין (כב' השופט כהן) הלכה בנתיב שונה ונתבססה על הפרשנות כי חובת ההתייעצות מתייחסת לראש המועצה האיזורית, ולפיכך ההיוועצות שנתקיימה כאן היתה כדין,  וצווי ההריסה עומדים בתוקפם. הועדים המקומיים באיזור כפופים למועצה האיזורית, ואילו למועצה הסמכות והחובה לקיים סדר, שלטון תקין ובטחון, כאמור בסעיף 63 לצו המועצות האיזוריות, תשי"ח-1958 (להלן - "צו המועצות האיזוריות"). תחום האכיפה של החוק בענייני תכנון ובנייה נתון למועצה האיזורית והיא משמשת נציגת הציבור לצורך כך בתחום המועצה. אין הועד המקומי מוסמך להפעיל סמכויות בתחום זה, וממילא אינו בגדר נציגות מוכרת של תושבי הישוב לצורך כך. על פי דעה זו, על ראש הועדה המרחבית להיוועץ, איפוא, עם הנציג המוכר של הציבור בתחום המועצה האיזורית ועם הגורם המופקד על ענייני התכנון והבנייה במסגרת השמירה על הסדר והשלטון התקין. גורם זה הינו ראש המועצה האיזורית. בצד היתרון הקיים בקרבתו של ראש הועד המקומי לצרכי התושבים בישוב בו מצוי הבנין החורג, קיים חסרון בולט ביתר-קרבה זו העלול להביא עמו נזק. בהבדל מכך, לנגד עיניו של ראש המועצה האיזורית תמונת שיקולים כוללת שיש בה מיתרונות הראייה הרחבה ביחד עם מודעות מספקת לעניינם של תושבי הישוב בו שוכן המבנה החורג.

טענות הצדדים בערעור

5.        על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בקשה המדינה וקבלה רשות ערעור. עיקר טענת המדינה היא כי טעה בית המשפט בדעת הרוב בפרשנות המשפטית שנתן למונח "ראש רשות מקומית" בהקשר לחובת ההתייעצות עובר להוצאת צו הריסה מינהלי, כאשר מדובר במועצה איזורית, וכי יש להעדיף את דעת המיעוט בפסק הדין ולאמצה. לדבריה, מבחינת תשתית הסמכויות של גופי השלטון המקומי, המועצה האיזורית היא הרשות המקומית לכל דבר וענין, ואילו הועד המקומי הינו בעל סמכויות שיוריות בלבד. פירוש חובת התייעצות כמתייחסת לראש הועד המקומי, עומדת בסתירה ללשון החוק ואף נוגדת את תכליתו של החוק. קרבתם של חברי ועד מקומי בישוב לתושבי המקום שהם משמשים נציגיו חושפת אותם למערכת לחצים העלולה להשפיע על שיקוליהם הענייניים, על חשבון אינטרסים כלל-ציבוריים. בנסיבות אלה, התועלת העשויה לצמוח מהתייעצות עם ראש הועד המקומי של הישוב אינה שקולה לתועלת שתצמח מהתייעצות עם ראש המועצה האיזורית, שלנגד עיניו תמונת שיקולים רחבה יותר, והוא אינו מונע מאינטרסים מקומיים צרים. יתר על כן, במקרה זה ראש הועד המקומי כלל לא היה מוסמך על פי תשתית הסמכויות בדיני הרשויות המקומיות ליתן יעוץ לראש הועדה המרחבית, בענין צווי הריסה מינהליים, שכן הועד לא הוסמך לכך על ידי המועצה האיזורית וזה מהווה תנאי לסמכות במקרה זה. כן נטען כי, בכל מקרה, טעה בית המשפט בסוברו כי צווי ההריסה בטלים מעיקרם, ולא ראה להחיל על הענין את תורת הבטלות היחסית, המצמצמת את פועלו של הביטול על פי הכללים שהותוו לצורך כך בהלכה הפסוקה.

6.        המשיבים מחזיקים בעמדתם כי יש לאמץ את גישת בית המשפט המחוזי בדעת הרוב. הם מדגישים כי צו הריסה מינהלי הינו אמצעי דרסטי במיוחד לאור העדרו של הליך שימוע קודם לו, המאפשר למי שהצו מכוון כלפיו לטעון את טענותיו. הליך ההתייעצות, כאמור, מבקש להפוך את הפגיעה בזכויות הקניין החוקתיות לפגיעה העומדת במבחן המידתיות, ומכאן חשיבותה של חובת התייעצות, אשר נועדה לגשר ולקשר בין המינהל הציבורי לבין האזרח ולבין אינטרסים שונים של השלטון המרכזי ואינטרסים מקומיים. הוא נועד לצמצם את החשש מפני שימוש מוטעה בסמכות ההריסה המינהלית על רקע חוסר מידע והעדר נתונים בדבר מכלול הנסיבות והשיקולים הרלבנטיים לענין. ההיוועצות עם ראש הועד המקומי מקדמת רעיון זה, ותורמת לאימון הציבור בשלטון החוק ובתקינות המעשה המינהלי. מבחינת מערך השלטון המקומי, הועד המקומי נתפס כמייצג את אינטרס תושבי הישוב, בעוד המועצה האיזורית מייצגת את עניינם של כלל הישובים והתושבים באיזור הנכלל בתחום שיפוטה. הועד המקומי על פי צו המועצות האיזוריות ועל פי צו המועצות המקומיות דומה במעמדו למעמד של מועצה מקומית המשרתת ישוב אחד, והוא מייצג את האינטרסים של התושבים באותו ישוב. כל עוד לא נאמר אחרת, ההנחה היא כי לועד המקומי ישנן סמכויות הנתונות למועצה האיזורית, ואין צורך בהאצלת סמכות ספציפית. המסקנה המתבקשת מכל אלה היא כי הועד המקומי הוא הגורם עמו יש להיוועץ, בהיותו הגורם המייצג את האינטרסים הישירים של תושבי המקום. משלא קויימה חובת ההתייעצות  כאמור,  דין הצווים להתבטל.

הכרעה

"ראש רשות מקומית" - פרשנות מילולית ותכליתית

7.        הסוגיה שלפנינו הינה סוגיה פרשנית: כיצד יש לפרש את קביעת המחוקק בסעיף 238א(ב) לחוק התכנון והבנייה על פיו באיזור בו פועלת ועדת תכנון מרחבית, קימת חובת התייעצות עם "ראש רשות מקומית" שבתחומה מצוי הבנין החורג: האם במועצה איזורית, בה מצוי הבנין החורג, מדובר בראש המועצה האיזורית, או שמא בראש הועד המקומי של הישוב השוכן בתחומי המועצה האזורית ואשר בתחומו נמצא הבנין נשוא הצו המינהלי.

           כלל יסוד בתורת הפרשנות הוא כי בראש וראשונה יש לתת לדבר החוק את המשמעות המתבקשת מהלשון בה נקט המחוקק. "נקודת המוצא לכל בחינה פרשנית היא לשון החוק. היא קובעת את המסגרת אשר בתוכה תפעל התכלית החקיקתית" (ברק, פרשנות במשפט, פרשנות החקיקה, כרך שני, עמ' 97). קביעת המשמעות הלשונית של החוק, פירושה גם קביעת היקף המשמעויות שלשון החוק סובלת, תוך בחירת האפשרות המתאימה, הנותנת את המשמעות המשפטית לחוק. ממתחם האפשרויות כאמור, תיבחר המשמעות המגשימה בדרך הנכונה ביותר את תכלית החוק (ברק, שם, עמ' 98; ע"א 77/88 צימרמן נ' שרת הבריאות, פד"י מג(4) 63, 72; בג"צ 428/86 ברזילי נ' מדינת ישראל, פד"י מ(3) 505, 591; ד"נ 40/80 קניג נ' כהן, פד"י לו(3) 701, 715; בג"צ 693/91 מיכל אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין, פד"י מז(1) 749, 763-6). הפרשנות המילולית והתכליתית משתלבות, אפוא, למעשה שיפוטי אחד. הלשון מקרינה על התכלית, והתכלית מקרינה על הלשון, ויחדיו, כשהן שלובות זרוע, הן מובילות אותנו אל כוונתו האמיתית של החוק.

           במקרה שלפנינו, דעתי היא כי הפרשנות המילולית והתכליתית כאחד מצביעות על כך כי בועדת תכנון מרחבית, חובת ההתייעצות החלה על ראש הועדה קודם להוצאת צו הריסה מינהלי הינה עם ראש המועצה האיזורית, להבדיל מראש הועד המקומי של הישוב בו מצוי המבנה החורג. "ראש הרשות המקומית" לענין זה הוא, איפוא, ראש המועצה ולא ראש הועד המקומי.